從協(xié)調組織到政府部門，中國應急管理制度之變

　　在以往的應急管理體制下，協(xié)調往往是借助高層次領導的權威，而組建應急管理部要實現(xiàn)的是依靠制度進行協(xié)調。

　　應急管理體制是一個國家應對突發(fā)事件的組織方式。體制具有剛性，決定機制，是影響應急管理效率最為關鍵的因素。

　　回顧70年發(fā)展的光輝歷程，新中國應急管理體制的演進存在四個里程碑：一是1950年成立的中央救災委員會；二是1989年成立的中國國際減災十年委員會；三是2005年成立的國務院應急管理辦公室；四是2018年組建的應急管理部。

　　中央救災委員會

　　中國是一個自然災害頻發(fā)的國家，素有“無災不成年”之說。新中國成立之初，百廢待興，百業(yè)待舉，社會相對于災害風險十分脆弱。

　　1949年9月27日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過《中華人民共和國中央人民政府組織法》。該法第十八條規(guī)定，政務院（國務院的前身）設立政治法律委員會，負責指導內(nèi)務部、公安部、司法部、法制委員會和民族事務委員會工作。內(nèi)務部即民政部的前身，履行災害救濟職能。

　　1950年2月27日，政務院政治法律委員會召開會議，成立了中央救災委員會。作為全國救災工作的最高指揮機關，其將中國的救災方針確定為“生產(chǎn)自救、社會互助、以工代賑、輔之以必要的救濟”。中央救災委員會的成員包括內(nèi)務部、財政經(jīng)濟委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部、水利部、交通部、鐵道部、貿(mào)易部、衛(wèi)生部、中華全國婦聯(lián)等多個部門。顯然，這是一個高層次的議事協(xié)調機構。

　　作為一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國，洪災、旱災和蝗災是自然災害的“三甲”。治國必先治水。在成立中央救災委員會的同時，我國還于1950年6月3日成立中央防汛總指揮部，辦公室設在水利部。根據(jù)歷史經(jīng)驗，大災過后有大疫。1949年10月27日，我國成立中央防疫委員會。

　　這樣，以中央救災委員會為核心、中央防汛總指揮部和中央防疫委員會為兩翼、以各相關職能部門為基礎，三個高層次議事協(xié)調機構形成中國災害管理的“雁行模式”。1954年9月，隨著第一部《憲法》的出臺和國務院的成立，政治法律委員會的使命宣告完成。

　　相對而言，改革開放前，我國社會復雜程度低，災害管理的協(xié)調要求并不高，只局限在防洪、防疫等領域。

　　中國國際減災十年委員會

　　1987年12月11日，第42屆聯(lián)合國大會將20世紀90年代確定為“國際減災十年”。其主要目標是：通過國際社會、特別是發(fā)展中國家的共同努力，削減因災害而造成的生命、財產(chǎn)損失和經(jīng)濟擾動。

　　1988年11月5日，國家民政部、經(jīng)貿(mào)部、外交部等十一個部門向國務院提交《關于成立中國“國際減災十年”委員會的請示》。次年3月1日，國務院批復，同意中國“國際減災十年”委員會成立。這一機構屬于部際協(xié)調機構，由民政部牽頭。

　　通過參加“國際減災十年”計劃，我國防災減災能力得到巨大的提升，實現(xiàn)了救災與減災的結合，并加強了與國際社會的減災合作。1991年5、6月間，華東水災發(fā)生，安徽與江蘇受損最為嚴重。在應對過程中，中國改變了封閉的救災模式，第一次呼吁國際社會提供援助。

　　2000年，隨著“國際減災十年”接近尾聲，“中國國際減災十年”委員會的存續(xù)成為一個關鍵問題。這一年的10月11日，我國將“中國國際減災十年”委員會更名為“中國國際減災委員會”，辦公室設在民政部。從職責定位看，中國國際減災委員會的業(yè)務范圍已遠遠超過國際防災減災合作，同時也負責國內(nèi)災害管理。從性質上看，該組織不再是部際協(xié)調機構，而演變?yōu)橐粋€議事協(xié)調機構。2005年4月2日，國務院辦公廳發(fā)文，將中國國際減災委員會更名為“國家減災委員會”，使其名實相副。

　　此外，自20世紀80年代末以來，我國還成立了國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部、國務院抗震救災指揮部、國務院安委會等議事協(xié)調機構。

　　這些機構的建立，從一個側面反映出我國災害越發(fā)具有復雜性與跨界性。可是，這些機構以議事為手段、以協(xié)調為目的，沒有獨立的機構與編制，且各成員單位存在重疊、交叉，在應對巨災時“虛”有余而“實”不足。

　　國務院應急管理辦公室

　　2003年的“非典”疫情成為一個引人注目的焦點性事件，受這一突發(fā)事件的驅動，我國以綜合性為特征的現(xiàn)代應急管理體制開始出現(xiàn)。2005年，國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室，承擔國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作，履行應急值守、信息匯總和綜合協(xié)調三大職能，發(fā)揮運轉樞紐作用。隨后，省區(qū)市、地級市和縣級市政府也在辦公廳（室）內(nèi)部設立應急辦。

　　在應急辦的三大職能中，綜合協(xié)調最為關鍵。但是，應急辦由于規(guī)格較低、權威性不足等原因，難以履行這一職責，存在“小馬拉大車”的困境。而且，應急辦與高層次議事協(xié)調機構以及專門職能部門同時并存，它們彼此間的關系混亂、職責不清。但是，應急辦以“一案三制”建設為核心，為我國初步確立了綜合性應急管理的制度安排，其努力方向是正確的，歷史性功績不能抹殺。

　　應急管理部

　　2018年，我國整合11個部門的13項職責，組建應急管理部。其中，原國務院辦公廳的應急管理職責也被劃轉到應急管理部。而且，其還承擔了國務院抗震救災指揮部、國家森林草原防滅火指揮部、國家防汛抗旱指揮部、國家減災委、國務院安委會五個高層次議事協(xié)調機構辦公室的職責。

　　組建應急管理部是我國完善應急管理體制、提升應急管理能力的一項重要舉措。與前三個應急管理組織相比，應急管理部的組建，標志著我國應急管理的主導性組織由虛到實的發(fā)展。

　　應急管理部將五個高層次議事協(xié)調機構辦公室與國務院應急辦整合在一起，進一步理順了關系、強化了協(xié)調的力量。同時，在應急管理部的努力下，近20萬公安消防、武警森林部隊順利轉隸，組建成國家消防綜合性應急救援隊伍，應急救援更加有力。

　　可以說，現(xiàn)有的應急體制設計體現(xiàn)出一種理念，既“站在云端”，又“腳踏實地”。而且，在以往的應急管理體制下，協(xié)調往往是借助高層次領導的權威。而組建應急管理部要實現(xiàn)的是依靠制度進行協(xié)調。

　　當然，面對日益復雜的公共安全形勢，應急管理更加需要強有力的協(xié)調以及與協(xié)調相匹配的權威。應急管理改革是一個整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的工程，需要立足長遠、持續(xù)發(fā)力。

　　我們相信，隨著改革進程的深入推進，統(tǒng)一領導、權責匹配、高效權威的大國應急體系，一定會為中華民族實現(xiàn)偉大復興的夢想提供更加堅實有力的安全保障。

　　□王宏偉（中國人民大學公管學院副教授）